“党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上”的指导思想高屋建瓴、言简意赅，蕴含着深刻的社会主义法理思想。胡锦涛总书记提出的“三个至上”是对社会主义法治建设规律的新认识，是对依法治国方略和社会主义法治理论的新发展，是对政法干警和政法工作提出的新要求。“三个至上”体现了中国特色社会主义法治的本质要求，体现了党的领导、人民当家做主和依法治国的统一，体现了政治性、人民性和法律性的高度统一，是新时期政法工作的指导思想，是依法行政、公正司法，构建和谐社会的法宝。
一、“三个至上”法理内涵
党的事业是方向。党的事业是追求人类解放，为人民谋幸福的神圣事业，是党不断发展壮大的客观依据。中国共产党是工人阶级的先锋队，是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心。党代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民群众的根本利益。全心全意为人民服务是党的宗旨，任何时候都必须把群众利益放在第一位。权为民所用、情为民所系、利为民所谋。坚持党的事业至上，必须坚持党对社会主义民主法治建设的领导，坚持党对政法工作的政治、组织和思想领导；必须适应改革开放和社会主义现代化建设的新形势，加强和改善党的领导，科学执政、民主执政、依法执政；必须坚持人民至上，保障人民当家做主，这就要求党必须同群众保持最密切的联系，切实解决好群众最关心、最现实的利益问题，形成各尽所能、各尽其所、和谐相处的局面。党必须在宪法和法律的范围内活动，保障国家的立法、司法和行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动、独立负责、协调一致地工作。
人民利益是目标。人民利益是党奋斗的目标和动力，是人民当家做主的重要基础。宪法规定的内容与人民利益有关。国体、政体及国家经济、政治、社会、文化等基本制度的规定，公民基本权利和自由的规定都是人民经济政治利益与社会文化利益，眼前利益与长远利益、局部利益与整体利益的集中表现。坚持人民利益至上，必须坚持人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体，保障人民当家做主，只有人民掌握国家权利，才能维护人民的根本利益；必须坚持宪法规定的依法治国原则和基本法律制度，坚持现行司法制度，保障法院、检察院独立、公正行使宪法和法律规定的各项职权。政法机关必须维护宪法的权威, 认真遵守宪法和实施法律，坚持法律面前人人平等，执法为民，保障人权，保障公民的基本权利和自由，使人民的利益通过宪法法律和制度得到保障和实现。
宪法法律是保障。宪法和法律是党实现奋斗目标的可靠保障和有力武器，是党的主张和人民意志相统一的体现，是国家、人民和党的意志的和谐统一。我国宪法法律是由人民代表大会及其常委会通过法定程序制定的，表达人民的诉求，体现人民的利益。宪法和法律更是在党的领导下制定的，是党的路线方针政策的具体化、条文化和法律化。因此，坚持宪法法律至上，就是坚持党的领导和加强党的权威，以法治方式保障维护和推进党的事业、国家事业和人民事业，实现党的奋斗目标。坚持宪法法律至上，就是坚持人民当家做主的主人翁政治地位，以法治的方式保证人民成为国家的主人和社会的主体，实现人民的法定权益。
“三个至上”内涵丰富，相辅相成，辩证统一，统一于中国特色社会主义理论体系之中，统一于改革开放与建设和谐社会的伟大进程中，统一于中国特色社会主义民主法制建设的伟大实践中，是今后政法工作必须长期坚持的指导思想。
二、为什么必须坚持“三个至上”
坚持“三个至上”，是党对政法工作规律的再认识，对社会主义法治理念的高度概括，对政法工作领导经验的归纳和总结，是实施依法治国方略、构建和谐社会的法制思想保证。回顾政法工作几十年发展史，有成功也有失败，有经验也有教训。建国以来，政法机关为维护国家稳定和社会安定，保障社会主义建设顺利进行作出了积极贡献，但也发生过文革“砸烂公检法”，打到一切“牛鬼蛇神”无法无天的痛心事件。党的十五大提出依法治国、建立中国特色社会主义法律体系，建设社会主义法治国家的目标，为政法工作指明了方向，政法工作必须在党的领导下，围绕大局，科学谋划，认真组织实施。
坚持党的事业至上是政治要求。党的事业是发展社会主义民主法治的前提，是坚持和实现人民利益至上的根本保障，是坚持宪法法律至上的正确发展方向和可靠保障。只有坚持党的事业至上，才能繁荣党的事业、推进党的建设，全面落实依法治国方略，建设社会主义法治国家；才能政治坚定，思想过硬，思路清晰，勇于开拓，工作不迷航，前进有动力，成为中国特色社会主义民主法治建设的忠实捍卫者。
坚持人民利益至上是本质属性要求。党的宗旨是全心全意为人民服务，坚持人民利益至上是做好政法工作的源泉和出发点。只有立党为公，执法为民，坚持人民利益至上，才能情为民所系、利为民所谋，权为民所用，赢得人民群众的支持信任，政法工作才有生命力。
坚持宪法法律至上是民主法制要求。坚持宪法法律至上是巩固党的执政地位，提高党的执政能力和执政水平，实现科学执政、民主执政和依法执政，坚持执政为民和党的事业至上的必然要求；是恪守人民主权原则，尊重人民意志，维护人民权利，保障人民民主，实现人民利益至上的必然要求。只有坚持宪法法律至上，贯彻依法治国方略，不断完善中国特色社会主义法律体系，有法可依，有法不依，执法必严，违法必究，才能保障国家长治久安，实现社会公平正义，确保“人治”到法治的彻底蜕变。
三、怎样坚持“三个至上”
一要坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一。党的领导是人民民主和依法治国沿着中国特色社会主义道路前进的根本保证，人民当家做主是社会主义民主政治的本质要求，是坚持党的领导和依法治国的基础和目标，依法治国是坚持党的领导和人民当家做主的根本保证和重要途径，三者有机统一是社会主义政治文明的本质特征，统一于中国特色社会主义民主政治建设的实践中，统一于社会主义现代化建设的过程中，统一于社会主义宪法及其构建的政治体制中。通过宪法的制度化安排，用人民代表大会制度形式，把三者明确下来，统一起来，从政治体制上有效保证党的基本路线方针政策的贯彻实施，保证党的政治权威和执政地位，保证人民当家做主和依法治国的实现。
“三个至上”与三者统一密切关联、完全一致。坚持党的事业至上根本要求就是坚持党对社会主义现代化建设事业和党的自身建设的领导，保证党统揽全局、协调各方执政地位，发挥党的领导核心作用，这是党的事业取得胜利的根本保证。坚持人民利益至上，实现途径就是保证人民当家做主，执政为民、执法为民，全心全意为人民服务，这是实现和扩大人民利益的政治前提和重要保障。坚持宪法法律至上，根本方式就是坚持和实行依法治国，保证宪法法律有效实施，维护法治统一和司法权威，这是实施宪法法律至上的必由之路。
二要坚持中国特色社会主义法治的政治性、人民性和法律性的统一。马克思主义法治观认为，阶级社会中的法治都具有政治性、阶级性和法律性的色彩。政治性是由执政党或者执政集团的纲领路线方针政策等决定并体现出来的重要属性；阶级性是由统治阶级及其同盟阶级的利益、意志和本质要求所决定并体现出来的重要属性；法律性则是法治所应当具有的技术特征和文化属性。
在我国，社会主义法治的政治性体现了党的性质、宗旨、基本任务和奋斗目标等党的事业要求，体现了党的路线方针政策的制度化、法律化；社会主义法治的阶级性体现为人民性。因为现阶段，阶级矛盾不是我国社会的主要矛盾，社会成员多数公民属于人民范畴，人民当家做主，执掌国家政权，法治的人民性取代了阶级性。社会主义法治的法律性集中体现在：一是法律和法治所固有和应有的客观性、规范性、强制性、程序性和技术性。二是法律和法治所具有的中国法治文化传统及其当代特色，以及学习借鉴吸收一切人类法治文明有益成果的中国化特征。
中国共产党是执政党，是领导我们事业的核心力量。国家的一切权利属于人民，人民是国家的主人。宪法是国家的基本法，全国各族人民、国家机关和团体，都必须遵守宪法和法律，任何组织和个人都没有超越宪法和法律的特权，一切违反宪法和法律的行为必须予以追究。因此，社会主义法治必然以某种形式，将其政治性体现为“党的事业至上”，将其人民性体现为“人民利益至上”，将其法律性体现为“宪法法律至上”。
“三个至上”是政法工作的生命线，是政法机关必须长期坚持的指导思想。只有坚持“三个至上”，恪守公正、廉洁、为民的核心价值观，依法行政、公正司法，确保社会公平正义，才能促进社会和谐稳定，为实现“十二五”规划良好开局提供有力保障。










对利害关系人单独提起的行政诉讼法院应主动追加第三人

优仕联律师事务所 王政


最高人民法院于2000年3月10日公布施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条规定 “与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。我们认为：该条司法解释内容直接明确了行政诉讼中利害关系人可以单独或共同为原告的法律主体地位，即利害关系人可以与具体行政行为相对人一并作为原告提起诉讼，也可以单独作为原告提起诉讼。本文仅探讨“利害关系人单独作为原告提起行政诉讼时，法院应否主动追加第三人”的问题。

为了更好地说明这一问题，我们先讲述一个我们在从事行政诉讼律师代理业务中实际碰到的案例。

案情简述：

2004年8月6日，山西省长治市长治县关村陈某口头委托山东省东营市的夏某（陈某朋友）运送一批燃烧用油（名称为“一线蜡油”）去山西销售。夏某个人无任何资金和实力从事该笔油运业务，于是，其说动私营个体户老板袁某做该笔业务。因夏某当时为袁某聘用的货运司机，袁某对夏某的话亦深信不疑，所以袁某同意做该笔业务。

2004年8月8日，袁某从山东省垦利渤海重质沥青厂购买了33吨燃烧用油，委托夏某和张某（袁某聘用的另一司机）一块开车前往长治市长治县送货。2004年8月10日，当载油车辆行至长治县城收费站处时，被长治市质量技术监督局车辆强行拦住检查。随后长治市质量技术监督局以“销售不合格柴油”为由对夏某作出行政处罚，将该车载33吨燃烧用油全部扣押并没收。夏某对自己作为具体行政行为相对人的身份未提出异议，并自行决定放弃处罚听证程序。

2004年11月4日，袁某以具体行政行为利害关系人的身份向山西省长治市城区人民法院提起不服长治市质量技术监督局行政处罚的行政诉讼。长治市城区人民法院组成合议庭公开审理了此案，并当庭裁定袁某不具备原告诉讼主体资格。其裁定主要理由是：1、袁某非该案具体行政行为的相对人；2、袁某提供的证据不能证明自己与被扣押没收的33吨柴油有事实或法律上的利害关系。对该裁定，袁某当场表示不服，并上诉于长治市中级人民法院。袁某在上诉状中要求增加行政行为相对人夏某为第三人参加诉讼。但长治市中级人民法院认为夏某为被诉行政行为的相对人，不符合被追加为第三人参加诉讼的条件，并对本案一审裁定予以维持。　　

追加第三人法理透析：

上述案件中，袁某作为被诉具体行政行为的利害关系人（被扣押没收33吨车载油品的所有权人）单独提起行政诉讼的法律依据自然是符合《行政诉讼法》第二条规定内容的，即“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。同时也符合上述《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条规定的内容。但是，其要求法院追加夏某为第三人是否有法律依据呢？

《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十四条规定“行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼”。袁某正是依照该司法解释规定要求法院追加夏某为第三人参加诉讼的。但问题是该条所指的两个以上利害关系人是否包括具体行政行为的相对人呢？

如果此处的利害关系人包括具体行政行为的相对人，必然引起“具体行政行为的相对人”和“利害关系人”概念的混淆。按照通常的理解：具体行政行为的相对人是指具体行政行为直接指向或行政处罚或制裁文件所载明的“公民、法人或者其他组织”；利害关系人是指具体行政行为非直接指向或行政处罚或制裁文件直接载明、但其权益却实际受到具体行政行为侵害的“公民、法人或者其他组织”。两概念的内涵和外延是不同的。

如果此处的利害关系人不包括具体行政行为的相对人，那么必然产生一个无法回避的事实，即“个别案件中利害关系人和具体行政行为相对人确实存在利益冲突或利害关系”的矛盾事实。正如在上述案件中的袁某和夏某，两人在被长治市质量技术监督局扣押没收的33吨车载油品权属问题上肯定存在着权利冲突或利害关系。

毋庸质疑，在涉及财产权属的行政案件中，财产的所有人是案件最重要的利害关系人。还是以本案为例，夏某虽然作为具体行政行为的相对人，但其财产或权利却未必受到损失或侵害，而且夏某是否有资格成为该案具体行政行为的相对人本身就是需要经法院审理才能最后确认的内容。所以，我们认为：本案既然是袁某，而不是夏某提起诉讼，一、二审法院就应当主动追加夏某为第三人参加诉讼。因为只有追加夏某为第三人参加诉讼，才有可能更清楚地查明案件事实真相，才有可能最大限度地保证司法程序公正，对案件作出正确的裁判。而本案一、二审法院却以没有法律依据为由不追加夏某为第三人参加诉讼就作出裁判，显然是滥用司法“自由裁量权”的表现。

从法律推论角度看该司法解释第二十四条规定，我们也似乎必然推出“在利害关系人单独作为原告提起行政诉讼的情况下，法院应当主动追加具体行政行为相对人为第三人参加诉讼”的结论。因为在“存在两个以上利害关系人，其中只有一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼”的情况下，该司法解释规定都要求“人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼”。而在行政诉讼中，具体行政行为相对人的法律地位或对案件审理的重要性显然高于或至少不低于“部分没有起诉的其他利害关系人”吧。即如此，法律为什么不明确作出“在利害关系人单独作为原告提起行政诉讼的情况下，法院应当主动追加具体行政行为相对人为第三人参加诉讼”的规定呢？我们期待着立法或司法机关及早对这一问题作出明确的规定或解释。