环境公益诉讼的障碍分析与构建设想

作者：杨瑞英


内容摘要：当今，环境纠纷公益化趋向明显，如何解决环境公益纠纷，为维护环境公益提供强有力的程序保障，已经成为一项不容回避的挑战。本文在对环境公益诉讼作出明确界定的同时，理性地分析了我国传统诉讼在排除环境公益诉讼上的程序障碍，并以此探求合理解决环境公益纠纷的制度——环境公益诉讼。本文还对环境公益诉讼的某些制度构建进行了大胆设想，希望能对我国环境公益诉讼的及早构建有所助益。

关键词：公益诉讼 环境公益诉讼 环境民事公益诉讼 环境行政公益诉讼 环境刑事公益诉讼 公益化

正文
一、 问题的提出——环境纠纷的独立与公益化趋向
环境问题是随着社会经济的发展尤其是工业化的进程而逐渐显现出来的。在早期阶段，环境问题没有被独立成一类特定的法律问题，而随着人类开发利用环境与资源力度的加大，污染环境渠道的增多，越来越多的环境问题呈现了出来，环境纠纷也成了人们经常遇到的纠纷之一。传统的部门法是在没有环境保护的意识和观念的情况下发展起来的，当环境问题或环境纠纷出现的时候，这些法律在纠纷解决方面往往出现捉襟见肘的现象，呈现出许多问题和缺陷。因而从六、七十年代以来，各国纷纷制定各类环境法律、环境问题对策、环境纠纷解决方式等，以此弥补传统法律对环境利益保护不周的缺陷。至此，环境问题成为一类独立的社会问题，环境纠纷也在这种形势下成为一类独立的法律纠纷。
环境纠纷从传统民法上的相邻、通风、采光等纯私益性质的纠纷发展到今天已相当广泛，而且早已突破私益的局限，越来越呈现出社会化的特性。这主要是由环境问题在时间上的潜伏性，地域上的广泛性引起的。环境问题的这些特点使得环境纠纷中涉及人员众多、地域分散，有时甚至会出现没有影响到具体公民的权益但却影响了国家或社会公益的现象。如何保护这类环境公益成为我们面临的一大课题。
二、 环境公益诉讼的界定
英谚云：有权利就有救济。 在我国现行的法律制度中对权益的救济途径多样，然而最有效果也最有力度的当属司法救济。因而对环境公益的救济就有了对环境公益诉讼的需求。
公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。早在罗马时期，其程式诉讼中就有了公益诉讼和私益诉讼之分。一般来说，前者是指私人对危害社会公益的行为提起的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。 在目前我国理论界对公益诉讼有不同的看法，首先是对公益诉讼中“公益”的范围有不同界定；其次是对公益诉讼的类型有不同见解，一种观点认为公益诉讼应当包括行政、民事两种，另外有观点认为公益诉讼只有行政公益诉讼一种；最后是对公益诉讼中起诉人资格及起诉人范围有不同观点。笔者在众多学者对公益诉讼的不同见解基础上结合环境问题的独特性对环境公益诉讼有下列看法：其一，环境公益是指国家环境利益、社会环境利益、及不特定多数人的环境利益，为研究方便，笔者将它们划分成两类，一类是纯社会公益性环境利益， 另一类是涉及不特定多数间接利害关系人的环境公益。 （特定间接利害关系人的诉讼不属于公益诉讼） 它们的共同点是不涉及直接利害关系人。其二，对环境公益作如上界定之后，不难看出，对这种公益的侵害不限于一种类型，民事的、行政的、刑事的都可能发生。因而环境公益诉讼理应包括这三种类型，即环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼、环境刑事公益诉讼。最后对环境公益诉讼的起诉人资格及起诉人范围的界定在下面的制度构想中再作进一步的研究，此不赘述。
三、 环境公益诉讼的障碍分析与建立环境公益诉讼的必要性
如上所述，环境公益诉讼应该包括民事、行政、刑事的三种类型，如果这三种类型中的任何一种环境公益受到侵害，都应有相应的制度保障，使这种被侵犯了的环境公益得到救济。然而在我国目前的三大诉讼法中，除刑事诉讼法明确规定，检察机关代表国家对侵害国家社会公共利益的行为提起诉讼外，另外两大诉讼法均未对公益诉讼作任何规定，而且还在某些制度上限制了公益诉讼的提起。如对原告资格的规定，两大诉讼均规定提起诉讼的原告必须是与案件有直接利害关系的当事人，而环境公益诉讼恰恰相反，它没有直接利害关系人，要么是涉及不特定多数间接利害关系人的环境公益，要么是纯环境公益（至少在目前状况下不涉及利害关系人）。这种状况必然导致国家环境公益、社会环境公益及不特定多数人的环境利益受到侵害却得不到救济。由于环境问题公益化的趋势越来越明显，而按照传统诉讼制度却不能有力地保护这种公益，其结果必然淡化人们维护公共利益的热情，同时也影响公众参与环境事务的积极性。因此，要保护环境公益而没有一套行之有效的健全的法律制度，是不现实的。为此应该尽快建立环境公益诉讼制度。
四、 环境公益诉讼制度的构建设想
由于我国传统刑事诉讼就是公益诉讼而且制度相当健全完善，故在此不再细论，这里仅就环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼进行研究。
（一） 起诉人资格及起诉人范围分析
对于环境公益诉讼的起诉人资格及起诉人范围，学术界有不同观点，一种观点认为，针对环境公益提起的诉讼只应由代表国家权力的检察机关来行使；还有观点主张，为提高全民维护环境公益的积极性，作为社会主义国家的主人，任何公民、社会团体、或检察机关都可以提起环境公益诉讼。笔者认为，公益诉讼中，起诉人资格不应受传统诉讼法的“直接利害关系”的限制，原则上，为了社会环境公益任何公民、社团、检察机关都可以提起环境公益诉讼。但是基于传统民法的当事人自治原则及环境法的公众参与原则的考量，在以下两个方面应加以界定：第一，纯公益性环境损害与涉及不特定多数间接利害关系人的环境公益诉讼中起诉人范围应有所不同，具体来说是对于前者任何公民、社团、检察机关都有起诉权，而对于后者则主要由间接利害关系人提起诉讼，这种诉讼可以借鉴美国的集团诉讼制度；第二，环境民事公益诉讼及环境行政公益诉讼中起诉人的范围应有所不同，具体来说是在环境民事公益诉讼中，起诉人可以是任何公民、社会团体或间接利害关系人，而在环境行政公益诉讼中，除了上述起诉人外，我国的法律监督机关——检察机关也可以依照其法律监督职能提起环境行政公益诉讼，但只限于纯公益性的环境行政公益诉讼。这样设定的原因有三：其一，“为权利而斗争是权利人自己的义务”，把民事权益的保护交给当事人本人，冀望其内在的动因和外在的努力，要比冀望高高在上的法律监督机关来得高明。 另外，现在各国均将环境权、环境正义和环境民主作为环境法制的指导思想和原则，只有尊重和保护公民个人和集团的环境权，才符合正义的思想、公平的原则和民主的精神，而衡量环境民主的一个重要指标就是公众的参与，当然包括参与解决环境公害案件诉讼程序。因而我们要把环境民事公益诉权留给公众，把涉及间接利害关系人的公益诉权留给间接利害关系人，国家没有必要干预。这样还可以达到发挥公众维护社会公益及参与环境事务的积极性和热情的目的。其二，国家检察机关本身的性质和职责表明它实质上具有国家整体利益的维护者或公共利益代表人的身份，这种身份决定它应当充当公共利益的代表，有对无人控告的涉及国家利益社会公益的行政违法行为提起行政诉讼的权力，从而保障国家权益、社会公益不受侵害。 其三,权力是一种客观存在的物质力量,必须用另外一种能够与之抗衡或者更强大的力量来制约，它才能够接受监督, 而由国家检察机关代表国家提起环境行政公益诉讼，正达到了对行政权力制约的目的，弥补公众监督无力的不足，有利于依法行政目标的实现。
（二） 诉因及对应诉讼类型分析
为了研究的系统化，笔者将诉因分为三种类型，并针对不同的诉因提出了不同的对应诉讼类型。
其一，行为人（除行政机关外）的行为没有违反现行法律规范但却给环境公益造成了损害。这类问题在环境法的理论研究及司法实践中经常会遇到，对于这种问题的解决学者们众说纷纭，笔者认为，行为人的行为不违法不承担行政责任，但要承担民事责任（有损害就有补偿）。因此可以针对这类损害环境公益的行为提起环境民事公益诉讼。
其二，对于行为人违反现行法律规范并给环境公益造成损害的行为提起何种性质的环境公益诉讼，理论界有不同的见解：一种观点主张提起环境民事公益诉讼； 另一种观点认为：我国的行政职能机关作为国家法律的执行机关，对违反法律、行政法规、规章，给国家利益、社会公益造成损害的组织和个人有权追究其行政责任，没有必要提起民事公益诉讼。 笔者认为应将这两种观点综合起来构建环境公益诉讼。行为人违法侵害环境公益的行为属于传统行政职能机关（尤其是公益维护机关）的职责范畴，行政机关理应依法追究行为人的行政责任，如果这类环境公益的侵害没有涉及到不特定多数人的间接利害关系（如前所述的纯环境公益侵害），那么此时对这件侵害环境公益的行为的处理处于相对完结的状态；如果侵害到不特定多数人的间接利益，就可以对此行为提起环境民事公益诉讼。以上两种结果出现的前提是，行政机关依法履行了职责。但当行政机关不依法履行职责或没有发现这类违法行为时，间接利害关系人或任何人应该首先向有关行政机关提出控告（针对违法行为），如果行政机关仍不履行其法定职责，此时可以针对行政机关的行政不作为提起环境行政公益诉讼，间接利害关系人还可以针对违法行为一并提起环境民事公益诉讼。
其三，行政机关的作为行为或事实行为侵害环境公益的情形。这类行为与上述因行政机关不作为而提起的环境公益诉讼相象，可参照上述设定提起相应诉讼，这里不再赘述。
（三） 起诉人在环境公益诉讼中的地位分析
由于在环境公益诉讼中，起诉人不是或者不全是为了自身的权益，而主要是为了国家、社会公益。那么在性质上，他们有别于一般民事诉讼中的原告，以及一般行政诉讼中的行政相对人，他们是以公益的名义起诉的，在环境公益诉讼中即使是公民、社团也是代表国家对侵害环境公益的行为提起诉讼，他们在这种诉讼中就是国家的代表，因而可以借鉴刑事诉讼中“公诉人”的规定来对待环境公益诉讼中的起诉人，即环境公益诉讼中的起诉人相当于刑事诉讼中的“公诉人”。
（四） 环境公益诉讼中其它特殊制度设定
第一， 举证责任的问题。按照一般环境诉讼中举证责任倒置规定，在环境公益诉讼中理应适用这一环境法上的普遍原则，当然举证责任只是一定范围的倒置，不是被告承担全部举证责任，而原告不承担任何举证责任。
第二， 诉讼费用的问题，按照国际惯例，应该免收原告诉讼费用，但笔者认为为了防止滥诉的出现，应先由原告交纳一部分诉讼费用，经审查属合理合法且有意义的起诉时，无论胜诉还是败诉，这部分诉讼费用都应如数返还原告，但若经审查属于报复、无理取闹等不合理起诉时，诉费可不返还原告以此达到警戒滥诉的目的。
第三， 关于给原告奖励的设定。起诉人不是为了私益而是为了环境公益起诉，必然消耗其时间、精力、金钱，若不给原告一定的奖励，则没有提起公益诉讼的激励机制，也许更多的人不会为了维护公益而去牺牲自己的既得利益。因此，笔者设想，在起诉是合理合法有意义的情况下应给原告一定的奖励，这种奖励应从对被告的经济制裁中提取，或由国家或地方政府出资设立环境公益诉讼奖励基金。这样，一方面是对原告付出的弥补，另一方面，有利于鼓励更多的人维护社会公益。



参考文献

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山东省人大常委会


山东省统计管理条例

　　1993年7月29日山东省第八届人民代表大会常务委员会第二次会议通过 1993年7月29日山东省人民代表大会常务委员会公告公布施行 根据1998年10月12日山东省第九届人民代表大会常务委员会第四次会议关于修改《山东省统计管理条例》的决定第一次修正 根据2002年7月27日山东省第九届人民代表大会常务委员会第三十次会议关于修改《山东省城镇国有土地使用权出让和转让办法》等二十四件地方性法规的决定第二次修正 根据2004年5月27日山东省第十届人民代表大会常务委员会第八次会议关于修改《山东省实施〈中华人民共和国标准化法〉办法》等五件地方性法规的决定第三次修正

　　第一条 为了加强统计工作的管理，保障统计资料的准确性、及时性和全面性，发挥统计在社会主义市场经济中的监督、调控作用，根据《中华人民共和国统计法》及其实施细则，结合本省实际情况，制定本条例。
　　第二条 凡在本省行政区域内的国家机关、社会团体、企业事业组织和城乡个体工商户等统计调查对象，都必须依照统计法和统计制度规定，如实提供统计资料和有关资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报，不得伪造、篡改。
　　基层群众性自治组织和公民有义务如实提供国家统计调查所需要的数据和情况。
　　任何单位和个人均有权抵制、检举和控告统计违法行为。
　　第三条 县级以上地方各级人民政府设置统计机构，乡（镇）人民政府、城市街道办事处配备统计人员，负责组织领导和协调本行政区内的统计工作，建立健全统计信息网络，执行综合统计职能。
　　城乡基层群众性自治组织的统计工作，应指定专人负责。
　　第四条 县级以上人民政府各业务主管部门、事业单位和大中型企业的统计机构，小型企业的统计人员，负责综合协调本部门、本单位各职能机构的统计工作，组织指导下属机构的统计工作，在业务上接受同级人民政府统计机构的指导。
　　第五条 省、市（地）人民政府的统计机构内应设统计检查机构；县级人民政府统计机构应设专职统计检查员；县级以上各级人民政府的各业务主管部门，可根据需要设专职或兼职统计检查员。
　　第六条 统计检查机构和统计检查员依法行使职权，受法律保护，任何单位或个人不得干涉。
　　统计检查员履行统计检查职责时，应出示《统计检查员证》。
　　统计检查机构和统计检查员在执行任务时，有权发出《统计检查查询书》，被检查单位应当自接到《统计检查查询书》之日起十日内对所查询的问题如实答复。无正当理由逾期不答复的，按拒报统计资料处理。
　　统计检查机构和统计检查员在执行检查任务时，有权检查核实被检查者的统计报表、统计台帐、原始记录及有关的会计等资料；在上述资料可能被转移、隐匿或毁弃的情况下，经统计检查机构负责人批准，可以登记保存，并在七日内进行处理；统计检查机构和统计检查员对被检查者要求保密的资料，应当依法予以保密。
　　第七条 统计报表由各级人民政府统计机构依法实行统一管理。各级统计机构组织的统计调查和部门统计调查不得彼此重复、矛盾。
　　各部门制发的调查对象属于本部门系统管辖内的经常性的统计调查表，必须报同级人民政府统计机构备案；超出本部门系统管辖内的统计调查表，必须报同级人民政府统计机构审批，对未经县级以上人民政府统计机构批准或备案的统计调查表，基层填报单位或个人有权拒绝填报，县级以上人民政府统计机构有权废止。
　　第八条 新建或迁入单位，应当在主管部门或审批机关批准之日起三十日内，持批准证件到当地县级人民政府统计机构登记，按照有关规定报送统计资料。
　　变更、撤销和迁出的单位，应当在主管部门或审批机关批准之日起三十日内，向原报送统计资料的县级人民政府统计机构申请变更或注销登记。
　　不按规定进行登记的，按拒报统计资料处理。
　　第九条 固定资产投资项目开工前和竣工后，建设单位应当按照国家有关规定办理开工项目统计登记和竣工统计登记；不按规定办理登记或不如实申报登记的，按拒报统计资料或虚报、瞒报统计资料处理。
　　第十条 统计人员应遵守职业道德，依法行使统计调查、统计报告和统计监督的职权，如实提供统计资料，及时准确地完成统计工作任务。
　　第十一条 统计机构和统计人员应严格执行《中华人民共和国保守国家秘密法》和国家有关统计资料保密管理的规定，加强对统计资料的保密管理。
　　县级以上行政区的基本统计资料，未经县级以上人民政府统计机构批准，任何单位和个人不得擅自编制、公布和翻印。
　　第十二条 各地方、部门、单位的领导人应当支持统计机构和统计人员依法独立履行职责。不得强令或者授意统计机构、统计人员篡改统计资料或者编造虚假数据；不得对拒绝、抵制篡改统计资料或者编造虚假数据的统计人员进行打击报复。
　　第十三条 各级人民政府统计机构、各业务主管部门和企业事业组织，对在统计工作中取得显著成绩或与统计违法行为作斗争表现突出的单位或个人，应给予表彰奖励。
　　第十四条 企业事业组织、个体工商户有下列违法行为之一的，由县级以上人民政府统计机构予以警告，并可对企业事业组织处以五千元至五万元罚款，对个体工商户处以一百元至三千元罚款：
　　(一)虚报、瞒报统计资料的；
　　(二)伪造、篡改统计资料的；
　　(三)拒报或屡次迟报统计资料的。
　　第十五条 利用统计调查损害社会公共利益或进行欺诈活动的，由县级以上人民政府统计机构责令改正，没收违法所得，可并处违法所得一至三倍的罚款；没有违法所得的，处一万元至十万元罚款。
　　第十六条 对违反统计法律、法规的部门和单位的有关领导人或直接责任人员，依法给予行政处分。
　　第十七条 罚款必须出具省财政部门统一制发的罚款收据，罚款按规定上缴国库。
　　第十八条 对违反统计法律、法规构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第十九条 拒绝、阻碍统计检查人员依法执行公务，对依法行使职权的统计人员打击报复的，依照国家有关法律、法规的规定处理。
　　统计检查人员有徇私舞弊、滥用职权行为的，应从重处罚，不适合担任此项工作的要调离其岗位。
　　第二十条 地方、部门、单位的领导人自行修改统计资料、编造虚假数据或者强令、授意统计机构、统计人员篡改统计资料或者编造虚假数据的，依法给予行政处分，并由县级以上人民政府统计机构予以通报批评。
　　地方、部门、单位的领导人对拒绝、抵制篡改统计资料或者对拒绝、抵制编造虚假数据行为的统计人员进行打击报复的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　统计人员参与篡改统计资料、编造虚假数据的，由县级以上人民政府统计机构予以通报批评，依法给予行政处分或者建议有关部门依法给予行政处分。
　　第二十一条 违反本条例规定，篡改统计资料、编造虚假数据，骗取荣誉称号、物质奖励或者晋升职务的，由做出有关决定的机关或者其上级机关、监察机关取消其荣誉称号、追缴物质奖励和撤销晋升的职务。
　　第二十二条 违反本条例应当给予行政处罚的，由县级以上人民政府统计机构决定执行；应当给予行政处分的，由县级以上人民政府统计机构向有关主管部门或单位发出《统计违法处理建议通知书》，有关主管部门或单位应及时认真查处，将处理结果抄送发出通知书的统计机构；有关主管部门或单位在接到统计机构处理建议通知书之日起二个月未作处理或处理不当的，统计机构可以报请同级人民政府处理或纠正。
　　第二十三条 本条例自公布之日起施行。