论党校文凭的合法性

郭绍忠


文凭是一个人学识、学历的标志，是一个学者基本的通行证，但是当一个人辛辛苦苦最终拿到的文凭，被认为不合法或国家不承认时，你心中的兹味一定是焦急而又满腹苦水的。我国推行依法治国的方略，有法可依、有法必依、执法必严、违法必究是我国社会主义法制的基本原则。本文针对党校文凭目前碰到的实际问题，进行了一些法律意义上的探讨。
一、党校文凭碰到的主要问题
今年3月19日，人民法院报和网上刊载了一篇题为“法院：拒绝中央党校毕业文凭报考司法考试合法”的文章，说甘肃玉门市司法局以“党校文凭未被国家教育部认可”为由不准党校毕业生参加司法考试而产生的行政诉讼。最后法院认为，司法局严格按照国家司法部和国家教育部的文件要求作出的不给原告报名的行为属于合法行政行为，当庭驳回了原告的诉讼请求。这之前的2002年1月和2001年4月，广州市民刘某与广东省司法厅和贵州绵屏县王某与贵州省司法厅也因“党校文凭不具有法律效力”等提起了行政诉讼或行政复议。在此期间，全国司法考试、自学考试、现代远程教育等都普遍拒绝了党校文凭者报考。在此之前，工程技术、经济、银行、国安等行业不认可或不完全兑现待遇的情况早已存在……
党校被大家誉为是共产党的“黄埔军校”，历来具有极高的威望。党校开办学历教育近20年来，已毕业专科、本科和硕士、博士研究生众多，长期以来党校文凭一直畅通无阻，毕业生遍及全国各行各业，在国家的建设事业中发挥着重要的作用。近来的文凭风波打破了大家的沉静，大家多年潜心奋斗的结果打了水漂，一时间大家议论纷纷，愤愤不平，由此产生了不少纠纷和混乱。党校文凭合法性问题已成为当前社会的一个热点和焦点问题。
二、有关法律和政策规定
我相信，出现上述问题绝不是一个简单的原因，可能应该从我国的制度、体制、法律和政策等根本性方面去理解和寻找答案。为此，我查遍了我国的有关法律法规规章和党内法规、规范性文件等，有如下有关规定。
（一）、法律规定
1、宪法。中华人民共和国宪法在序言中明确指出，中国各族人民将继续在中国共产党领导下，坚持社会主义道路，把我国建成为富强、民主、文明的社会主义国家。第十九条规定，国家发展社会主义的教育事业，国家举办各种学校，发展中等教育、职业教育和高等教育。
2、立法法。中华人民共和国立法法第三条规定，立法应当遵循宪法的基本原则，坚持中国共产党的领导。第九十三条规定，中央军事委员会根据宪法和法律，制定军事法规。军事法规、军事规章在武装力量内部实施。
3、教育法。中华人民共和国教育法第二条规定，在中华人民共和国境内的各级各类教育，适用本法。第十四条规定，高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管辖。第十五条规定，国务院教育行政部门主管全国教育工作，统筹规划，协调管理全国的教育事业。第二十条规定，国家实行学业证书制度。国家批准设立或认可的学校及其教育机构按照国家有关规定，颁发学业证书或其它证书。
4、高等教育法。中华人民共和国高等教育法第二条规定，中华人民共和国范围内从事高等教育活动适用本法。第十三条规定，国务院统一管理全国的高等教育事业。第十四条规定，国务院教育行政主管部门主管全国高等教育工作，管理由国务院确定的主要为全国培养人才的高等学校。
（二）、党内法规及政策规定
1、中国共产党章程。党章在总纲中指出，中国共产党领导人民在建设物质文明的同时，应当大力发展教育、科学、文化事业。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地独立负责地协调一致地工作。第十条规定，党是根据自己的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体。第十五条规定，有关全国性的重大政策问题，只有党中央有权作出决定，各部门、各地方的党组织可以向中央提出建议，但不得擅自作出决定和对外发表主张。党的下级组织必须坚决执行上级组织的决定。第二十一条规定，在党的全国代表大会闭会期间，中央委员会执行全国代表大会的决议，领导党的全部工作，对外代表中国共产党。
2、中共中央（1983）14号文件。制定的“关于实现党校教育正规化的决定”指出，各级党校的培训班、理论班，都要实行考试、考核制度和学历制度，根据入学前的文化水平和入学后的学制、所学课程，经考试合格者，取得同国民教育相当的学历和待遇。
3、中共中央（1990）15号文件。印发的“关于加强党校工作的通知”中提出，党校办学方式，主要是脱产学习，也可函授、面授相结合。中央党校和省级党校学制二年以上班次的学员，学完必修课程，经考核合格的，可同时享受相当于国民教育相应学历的有关待遇。
4、中共中央（1994）5号文件。印发的“关于新形势下加强党校工作的意见”中指出，中央和各省、自治区、直辖市委党校举办的学制二年以上的长期班次，学员学完必修课，经考试合格的，授予党校学历，可享受国民教育相应的有关待遇。
5、中国共产党党校工作暂行条例。中共中央1995年9月在制定此条例中规定，中央党校和省、自治区、直辖市委党校举办的学制二年以上的长期班次，学员学完必修课程，经考核合格者，授予党校学历，可享受国民教育相应学历的有关待遇。
三、合法性分析
纵观上述法律和规定，依照我国法制理论，就党校文凭的合法性而言，不应该存在问题，有关部门不应拒绝党校文凭的通行。理由如下：
（一）、我国的教育体制
上述法律和政策表明，我国的立法主体是国家机关，而党的各级机关没有立法权，也没有单独的法律来调整。宪法规定全国人大是国家最高权力机关，是在国家政权体系中针对行政机关和司法机关而言的，政党不纳入政权体系。从政治权力运行顺序看，政治领导、立法权、行政权和司法权构成国家的权力运行统一体[1]。
在管理体制上，依照宪法和法律组建的国家机关，依照党的纲领和章程组建的党组织和依照军事法规管理的武装力量是三块相对独立的整体。他们都有自己独立适用和互不交叉的法律体系，都自上而下地建立了各自完善的组织机构和领导机关，所属的教育管理部门都是同级机构的重要部门[2]。由此在全国范围内产生了国民教育、党校教育和军事院校教育三块相对独立和并存的教育体制，这是客观事实，也是我们中国特色的社会主义教育体制的现实结构。
我国实行依法治国的方略，江总书记在十五大报告中明确指出：依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务。国家的管理体制和大政方针是十分清楚的。搞清这个问题，对理解和解决上述问题是十分重要的。
（二）、党的政策与法律之间的关系
法制理论表明，中国共产党是我国的执政党，党的方针政策往往具有国家意志的属性；宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程。党的政策指导法制建设的各个环节，法律是定型化、规范化、条理化的党的政策，两者是相互作用、相辅相成、互为根据的。在执法和司法中，要把严格依法办事与坚持党的政策指导有机的结合，而不能相互对立。由于党的政策的国家意志属性，党的政策长期以来都常常具有法律的作用[3]。
（三）、法律赋予的学历教育管理权
首先，教育管理权受教育体制的制约。国家教育行政部门的学历教育管理权是国务院授权和教育法、高等教育法赋予的；而党校不隶属于国务院，教育法、高等教育法也只字未提党校管理，党校是中共中央的一个重要部门，其学历教育管理权是中共中央授权和中国共产党党校工作暂行条例等党内法规赋予的。就象中央军委总政治部的学历教育管理权是中央军委授权的，是军事法规赋予的一样，近来教育部、司法部就有通知，在司法考试和自考报名中，对盖有中央军委总政治部钢印的文凭都认可，然而这同样是教育法和高等教育法中没有规定的。另外，大家可以去看，教育部印发的“中国大学排行榜”中根本就没有军事院校、党校等，认可党校文凭就象认可军事院校文凭一样是应该的。
其二，我国法律只明文政体关系。党的各级机关不属于国家机关的范畴，法律中都不明文党的各级机关，但是在行政法和刑法的司法实践中都把其归入国家机关对待，这是铁的事实。相应的，党校文凭与国民教育文凭一视同仁怎么就费解呢？
其三，法律规定也是清楚的。按照宪法严格地讲，我国现行的教育法也只调整国家行政机关管辖内的各级各类教育，而无权涉及党的机关、军事机关及司法机关的教育管理。故此，1995年3月教育法颁布后同年9月中共中央制定了对党校的《条例》，最后1998年8月颁布的高等教育法在国务院授予教育主管部门管理权时，就明确规定：管理由国务院确定的主要为全国培养人才的高等学校。而国务院管辖权之外的，由中共中央确定的党校高等教育本来就不在此列，这是十分清楚的。
（四）、几个关键问题的理解
首先，关于党校文凭“国家不承认”、“不具有法律效力”的说法。一所学校要达到国家承认和所发文凭具有法律效力，不外乎这所学校的设立要经国家授权的部门批准，所发文凭不得违反国家有关制度。中央党校和各省级党校，都是中共中央按照党章授权设立的党内教育管理部门，所制定的条例中明确规定了党校学历制度，所招学生学完规定课程，考试合格发给毕业文凭，是完全符合国家教育规程的。说国家不承认和不具有法律效力是没有根据和不负责任的。
其二，关于“教育部不承认”的说法。上述我们已知道，除国民教育一块外，党校和军事院校文凭都已经超出教育部的权限，这种说法可能是一些单位的误解，加之，我们至今也未发现教育部有此明文通知。至于非国民教育文凭就遭到禁止，那更是不对的，文凭作为人们受教育和学识的一种凭证，作用是全方位的，限制文凭通行渠道没有法律根据。至于党校文凭在理、工、农、医、经济等行业的专业上由于不属于国家规定的“相同或相近专业”而禁止通行，这是我们能理解的，这不是国家不承认，也不是不合法。
其三，关于党校文凭“待遇”的认识。中共中央多次对党校文凭都明确规定：可享受国民教育相应学历的有关待遇。这里“待遇”一词是关键，有的单位和领导将待遇仅理解成是工资待遇或是提拔干部的条件，这可能是片面的。待遇一词既包括物质报酬待遇，也包括权利、社会地位的待遇，它是政治、工作、生活在内的广泛领域人们的一种基本的通行证。所以，有的单位借此限制党校文凭应有的作用和权利也是不妥的。
其四，诉讼判决也未认定党校文凭不合法。依据法官法、检察官法和律师法的规定，我国报考司法考试的学历条件是：高等院校法学本科以上毕业。除非是非法的高等院校和非法的文凭而外是不能拒绝的。请注意，前面甘肃玉门的诉讼被法院当庭驳回，并非是党校文凭真的不合法，而是“玉门司法局严格按照国家司法部、教育部的文件要求作出的不给原告报名的行为属于合法行政行为”。也就是说司法局的程序合法，法院并未就党校文凭的实体合法性作出判决！此外，据了解，广东的诉讼最终也是程序上的纠纷；贵州的行政复议更是，报名和考试都通过了，又不发律师资格证，公平竟争的结果都不算，又怎么体现国家鼓励自学成材的方针呢！总之，也都没有说党校文凭不合法不准参加司法考试。
（五）、关于依法行政问题
党内是按党章和党内法规组织管理的一个独立的整体，就象组织部、宣传部、统战部等没有单独的法律一样，党校也不可能由国家单独立法或用行政法规来调整。按照行政执法依据的适用原则，在法律法规、规章和规范性文件中，虽然法律规范的表现形式不同，效力等级不同，但只要其中某一形式有所规定，且与高层次间的法律规定不相抵触，就应当在其效力范围内予以执行，不得以其效力等级的高低为由置之不理或拒绝执行[4]。执行中共中央就党校文凭的规定当然符合这一原则。
反之，国家在教育法第七十五条规定，违反国家有关规定，举办学校或其它教育机构的，由教育行政部门予以撤消，对直接负责主管人员和其它责任人员，依法给予行政处分。第八十条规定，违反本法规定，颁发学位证书或者其它学业证书的，由教育行政部门宣布证书无效，责令收回或者予以没收。党校既未被撤消，文凭也未被明文宣布无效，更没有被收回，这不正说明一直在办的党校学历教育是合法的吗？否则，依照教育法，教育行政部门执法不严，违法不究，既不是也违法了吗？所以这种认识和说法是不对的。
我国的私法自治原则是“法不明禁止，公民就可为”，而公法原则是“法不明授权，政府不得为”。对于党校文凭，我国的所有法律法规都没有明文规定，更没有否定党校文凭的合法性，作为依法行政的政府有关部门都不应该无根据的限制其通行。

Tel：0888-5158216 E-mail:gszmail@ynmail.com
2002.年7月 于丽江




交通运输部


关于印发交通运输部救捞系统安全工作“双基”建设活动方案的通知


各打捞局、救助局、救助飞行队
为深入贯彻落实交通运输部关于安全工作的要求和部署，切实加强救捞系统安全工作“双基”（基层、基础）建设，扎实深入开展救捞安全各项工作，促进救捞系统安全形势的持续稳定，部救捞局决定在全系统开展为期三年的救捞安全工作“双基”建设活动。现将活动方案印发你们，请各单位根据活动方案，结合自身实际，制订细化活动工作计划推进表，并于9月16日前上报部救捞局。



二〇一〇年九月七日



交通运输部救捞系统安全工作“双基”建设活动方案



为深入贯彻落实交通运输部关于安全工作的要求和部署，切实加强救捞系统安全工作“双基”（基层、基础）建设，扎实深入开展救捞安全各项工作，促进救捞系统安全形势的稳定，部救捞局决定在全系统开展为期三年的救捞安全工作“双基”建设活动。具体方案如下：

一、指导思想

按照交通运输部《关于印发交通运输安全生产和应急双基建设活动方案的通知》（交安监发〔2010〕301号）的总体要求和部署，牢固树立安全发展的理念，坚持标本兼治、重在治本的原则，以“四大安全”为主线，以加强基础和基层建设为重点，以解决存在的突出问题和薄弱环节为抓手，全面加强和改进救捞安全各项工作，努力推动救捞事业的安全发展和可持续发展。

二、活动主题

“强化基层、筑牢基础，规范管理、安全发展”。

三、活动目标

通过开展救捞安全工作“双基”建设活动，使救捞系统安全规章制度进一步完善，安全责任制度进一步健全，安全发展基础进一步夯实，全体救捞职工的安全意识得到明显加强，影响救捞安全发展的突出问题和薄弱环节得到有效解决，逐步形成具有救捞特色的安全文化，确保救捞系统安全形势稳定，实现救捞事业的安全发展。

四、组织机构

（一）领导小组。（略）

（二）工作小组。（略）

（三）工作小组办公室。（略）

五、主要内容

（一）安全责任制度体系。

建立健全安全责任制是“双基”建设的关键内容，是做好救捞安全工作的根本前提。各单位要按照“部局监督指导、各单位具体负责、职工全面参与”的救捞安全工作原则，全面建立行政一把手负总责、分管领导具体负责、其他领导分工负责、各职能部门各司其责的安全责任制体系；要强化安全“一岗双责”制度，进一步明确职工的具体岗位工作职责和相应的安全管理工作职责，加强管理，细化责任；要建立健全各级安委会制度，及时调整和补充安委会组织机构，制订安全委员会的工作规则，明确各安委会成员单位职责，充分发挥其在本单位安全管理的核心领导作用。同时，还要建立健全各类安全生产专家库，修订和完善《安全生产专家库管理规则》，调整和充实救捞系统安全生产专家库名单，发挥各类专家在安全监督和应急救援方面的特殊作用，整合理顺目前各种安全专家机构之间的关系，使其成为各级安委会的重要智囊机构，进一步建立健全“救捞系统安委会、所属各单位安委会、各级安全监督管理部门以及安全督察员”的四级安全监管工作格局。

（二）安全管理规章制度。

健全完善安全管理规章制度是“双基”建设的基本内容，是做好救捞安全工作的重要保障。一是针对内部的安全规章制度。各单位要梳理现有的各项安全规章制度，废除不合时宜的规定，制订计划，抓紧修订完善相关的规章制度，同时要将现有的规章制度汇编成册，组织学习宣贯，抓好制度落实，真人开展制度落实活动；二是着重抓好安全管理体系的运行。打捞单位要持续改进和完善船舶安全管理体系，在此基础上认真总结经验，借鉴外部好的做法，结合打捞工作性质和业务拓展，不断探索和推行符合自身实际的其他先进安全管理体系如HSE、ISO系列等；救助船舶单位要继续抓好安全管理体系运行，完善内部审核机制，同时部局鼓励有关单位主动接受外部的审核，促进体系的有效运行，不断提高船舶安全管理水平；救助飞行单位要按照民航的有关要求，抓紧制订符合自身实际和救助飞行特点的安全管理体系，并在实践中加以运行和完善，确保飞行安全。三是针对安全各项操作规程和手册。要督促职工严格按章操作，熟悉并遵守操作规程，以通俗易懂的方式，教育培训职工掌握安全知识和技能，杜绝“三违”现象的发生。

（三）安全预防预控能力。

加强安全的预防预控是“双基”建设的关键内容，是做好救捞安全工作的重要举措。一是重视安全风险管理与控制工作。各单位要成立本单位的安全风险管理委员会（可以挂靠在本单位的安全委员会），负责领导本单位涉及安全工作的各项风险管理与评估工作，委员会下设办公室（可挂靠在本单位的安全管理部门），具体组织实施安全风险的管理和评估工作，不断完善安全预防体系的建设。二是进一步完善救捞安全风险分级评估制度。各单位要认真贯彻落实部局《关于印发交通运输部救捞系统安全风险分级评估指导意见的通知》要求，重视安全预防预控工作，总结内部好经验和好做法，借鉴外部先进的工作模式，逐步建立符合救捞行业特点的分级安全预防预控体系。各打捞局要坚持和完善重大打捞工程和施工项目的安全风险评估制度，各救助局和救助飞行队要建立救助训练安全风险评估体系，在此基础上，探索和试行符合应急救助特点的救助作业安全风险评估制度。三是各单位要认真做好风险源的认定和标识，采取切实有效、科学合理的评估方法，在实践中不断探索和总结，形成具有救捞特色的安全风险评估制度，实现安全“可控、能控、在控”的目标，促进安全管理从被动防范向主动预防的转变。各单位要将安全风险评估工作作为强化安全监管和开展年度安全绩效考核的重要依据。

（四）安全隐患排查治理。

加强安全隐患的排查治理是“双基”建设的重要手段，是做好救捞安全工作的主要内容。一是各单位应加强安全检查力度，建立健全内部安全督察制度。各船舶、飞机、工地和作业场所要按照要求，定期开展安全自查，各级安全监督管理部门应结合实际对基层安全工作进行定期和不定期的督查，每年至少组织开三次全面督查活动，实践中还要创新督察方式，采取抽查、飞行检查、互查等形式，进一步加强安全的检查力度。二是建立完善安全工作“直通车”报告制度。各单位应认真贯彻落实部局提出的安全工作“直通车”报告制度，制定细化本单位的相关细则，从制度层面鼓励职工积极报告安全隐患和险情，提出改进安全工作的建议和意见，在系统内部营造无惩罚的安全文化氛围。三是建立健全安全隐患的“挂牌督办、整改销号”的机制。各单位要高度重视安全隐患的排查治理工作，建立隐患数据库，实行动态跟踪，及时做好隐患的整改反馈和闭环处理，注重岸基支持和服务，建立健全隐患的“挂牌督办、整改销号”机制。

（五）安全宣传教育培训。

加强安全宣传与教育培训是“双基”建设的主要方式，是做好救捞安全工作的重要内容。一是突出特色。各单位要以“四大安全”为主线，通过现场、网络、平面媒体、画报等方式，借助“四大安全”系列宣教片和有关书籍，深入开展特色的安全宣传教育活动，不断提高职工的安全意识和技能；二是创新方式。各单位要开拓思路、创新思维，结合救捞实际，突破传统模式，采取行之有效的宣传方式，切实做到安全教育入脑、入心，真正提高职工的安全意识和技能。同时，要制订详细的培训计划，分重点、有步骤地对各类人员进行轮训，对各级主管安全工作的领导以及业务骨干人员要定期培训，还要加强对高危行业从业人员以及特种作业人员的教育培训，做到持证上岗、适任上岗。三是注重效果。要建立教育培训的后评估制度，注意收集和认真评估职工的反馈意见，及时改进和完善教育培训的方式方法，做到因人施教，切实提高安全宣传教育和培训的效果，努力促进职工安全意识的提高和安全技能的提升。

（六）安全生产投入力度。

加大安全生产投入是“双基”建设的内在需求，是做好救捞安全工作的有力保障。一是各单位要正确处理好安全与生产、安全与救助、安全与效益的关系，注重安全资金、人力、物力和时间的投入，按照有关规定及时保证安全救助和安全生产所需资金，加强安全设施设备的配置和更新，为救捞安全发展营造一个良好的安全环境。二是抓紧将安全投入纳入本单位的“十二五”整体规划，统筹考虑、全面规划，并适情制订本单位有关安全投入的规章，从制度层面保障安全资金和科技设备及时到位，确保救助和生产安全。各单位部局将把各单位有关安全生产投入情况作为年度安全管理考核的一项重要指标加以考核。三是要积极改善一线职工的作业环境，加大对作业条件较差的区域的投入，配备必要的劳动保护用品，为职工创造一个良好的工作环境，确保职工的身心健康和人身安全。同时，还要设置专项资金，对发现安全隐患，避免重大事故发生的人员给予必要的奖励。

（七）职工安全意识和技能

增强职工安全意识和技能是“双基”建设的核心内容，是做好救捞安全工作的关键所在。一是牢固树立理解职工、尊重职工、依靠职工的工作理念，特别是要关心爱护一线职工，增强他们参与安全工作的积极性和主动性，切实做到安全工作的重心下移，关口前移。二是大力推行“二员二岗三类四长”的基层安全工作管理模式，即抓好专职安全管理人员、一线安全督察员队伍以及基层安全管理岗位和关键操作岗位；有针对性地关注安全意识差的人员、发生过事故的责任人以及有过“三违”记录的人员；积极发挥机长、船长、处长和班组长在安全管理工作中的关键作用。三是把增强职工的安全意识和技能，提高职工的安全综合素质作为一项常态工作，长期抓紧、抓好、抓实，并将其纳入安全管理考核指标之中。

（八）安全监管队伍建设。

加强队伍建设是“双基”建设的重要方面，是做好救捞安全工作的基本要求。一是加强安全监管队伍的建设，实行专兼结合的救捞安全监管队伍模式，即各级专职安全监管人员和安全督察员组成的救捞安全管理队伍。各单位要加强安全管理部门建设，健全完善相应的组织机构，加强专职安全管理人员的培训、考核和持证上岗制度，提高专职队伍的综合素质，发挥其在安全监管方面的关键作用。二是要重视和完善安全督察员制度。安全督察员是救捞安全管理队伍的一支重要补充力量，也是发挥现场督察，杜绝发生安全事故的一项重要举措和必要手段，各单位要加强安全督察员队伍的建设，按照部局的有关要求，结合各自实际，逐步建立和完善安全督察员制度。三是提高各级安全监管队伍的综合素质。各单位要重视安全监管队伍的建设，有计划、有针对性地安排轮训，不断提高管理人员的专业知识和业务技能。部局每年举办一期安全管理专题培训班，各单位可结合实际，组织举办相关的培训班和讲座，或到选派到外部进行培训。各单位还要结合救捞“四大安全”特点，在船舶、飞机、潜水等领域重点培养复合型和专业性的安全管理人才。

（九）救捞安全文化建设。

加强安全文化建设，提高安全软实力是“双基”建设的努力方向，是做好救捞安全工作的追求目标。一是重视安全文化建设，加大救捞特色的安全理念文化、安全行为文化、安全制度文化和安全环境文化建设，形成具有救捞特色的安全文化体系，提升行业的安全软实力。二是不断丰富和完善救捞“四大安全”的内涵和外延，编写救捞“四大安全”工作指导手册，制作有关救捞“四大安全”的宣传教育光盘，宣传和教育职工树立安全发展的理念，深入扎实做好救捞“四大安全”，努力推动救捞的科学发展。三是宣传和弘扬无惩罚的安全文化理念，从理念、制度、人员、环境等方面，全面提升救捞的安全软实力，促进救捞安全管理从制度管理向文化管理的转变，实现救捞的长治久安。

（十）安全考核与责任追究。

加大安全考核和责任追究是“双基”建设的配套措施，是做好救捞安全工作的必要手段。一是要科学制订年度安全管理目标，量化各项控制指标，层层签订安全管理责任书，落实安全责任。对于关键岗位和一线主要人员要实行安全承诺制度，做到人人签订安全承诺书。二是制订安全管理考核和安全奖惩制度。各单位要制订符合本单位实际的安全考核和奖罚办法，部局每年对各单位实施安全考核，确定先进、优秀、达标和不达标四个等级，评选出安全管理先进单位和集体，并给予一定的物质和精神奖励。三是坚持安全管理的“一票否决”原则。各单位要认真遵守部局关于安全管理“一票否决制”实施暂行办法，进一步完善安全责任制，严格安全责任追究，切实做到安全工作奖罚分明，“一票否决”。

六、进度安排

救捞安全工作“双基”建设活动从2010年9月开始至2013年12月结束，共分三个阶段：

（一）细化方案宣传发动阶段（2010年9月1日—9月15日）。各单位根据本方案的内容和要求，结合自身实际、制订细化活动计划推进表、明确年度安全工作“双基”建设活动目标任务，并于9月16日前将本单位的计划推进表上报救捞系统安委办，各飞行队同时抄报部局飞行调度中心。各单位在此期间要进行广泛宣传发动，确保广大干部职工了解掌握救捞安全工作“双基”建设的目标、内容和任务。

（二）组织实施落实任务阶段（2010年9月16日—2013年6月30日）。各单位按照活动方案及计划推进表，统筹安排、积极推进各项工作，全面完成救捞安全工作“双基”建设方案的各项目标任务。各单位要定期和不定期对活动开展情况进行自查。部局将组织兄弟单位进行相互交流学习和检查，并按照时间节点对有关单位和部门开展救捞安全工作“双基”建设情况进行阶段性抽查和专项督查，督察情况将纳入年度安全管理考核指标。同时，在每年的救捞系统年中安全工作会议上，部局将对全系统各单位开展救捞安全工作“双基”建设活动的情况进行阶段性总结。

（三）总结评估和整改阶段（2013年7月1日—2013年12月31日）。各单位对救捞安全工作“双基”建设情况进行全面总结，并将总结报告于2013年8月1日前报救捞系统安委办。部局将组织对各单位开展救捞安全工作“双基”建设的情况进行全面的考核评估，并召开救捞安全工作“双基”建设活动总结会议，对完成目标任务好的单位进行表彰，对没有完成任务的进行通报，同时责成没有通过考评的单位继续整改。

七、总体要求

（一）提高思想认识，加强组织领导。各单位要进一步统一思想，提高认识，站在救捞长远发展的高度，把此次救捞安全工作“双基”建设活动作为关系救捞“十二五”期间实现可持续发展的重要抓手，将落实救捞安全工作“双基”建设活动纳入各单位每年安全工作的重点任务，摆到突出位置，要成立工作领导小组，加强领导，精心组织，根据救捞安全工作“双基”活动总体方案，按照各单位活动计划推进表，明确目标、分解任务、职责到岗、落实到人，确保今后三年救捞安全工作“双基”建设活动的顺利实施，从而建立健全救捞安全管理长效机制。

（二）细化活动方案，精心组织部署。各单位要根据本方案的总体要求，结合自身实际，制定本单位活动计划推进表。活动期间，各单位要按照形式与内容并重、近期和远期相结合的原则，不断创新活动方式，丰富活动内容，以基层和基础为重点，坚持“两手”抓（一手抓硬件建设，一手抓软件建设），按照“区分层次、分类指导、突出重点、稳步推进”的原则进行，深入扎实地开展各项安全活动，切实提高安全工作的软实力。

（三）强化监督考核，务求取得实效。按照“双基”建设进度安排，各单位要加强自查和对下属二级单位的督促检查、指导，要结合工作实际，突出活动重点，解决突出问题。对措施不落实、工作进展不快、效果不明显的，要采取各种举措，督促其改进工作、加快整改进度，对存在的问题，要及时指导、帮助提高，要结合组织安全专项督查，及时通报督查的情况。为确保“双基”建设取得实效，部局将把救捞安全工作“双基”建设活动纳入年度安全管理考核的重要内容，提出量化标准和要求，年终实行考核奖惩，确保活动各项工作落到实处。各单位要将“双基”建设活动与系统工会正在开展关于救捞系统安全生产“双基”建设合理化建议的活动相结合，发动干部职工积极参与，形成良好氛围。

（四）加大宣传力度，形成良好声势。各单位要紧紧围绕“双基”工作重点，采取多种形式广泛宣传发动，营造舆论氛围，提高干部职工对“双基”建设活动重要性的认识，增强责任感和紧迫感，切实提升履职履责的能力和水平。要充分利用各种媒介，及时将“双基”建设工作的开展情况、好经验、好做法进行广泛宣传，并将相关情况及时报部局，部局将通过救捞安全工作月刊和网站专栏跟踪报道各单位活动开展的有关情况。

（五）突破重点难点，推动全局工作。各单位安委办要采取各种形式和方法，加强与有关部门协调和沟通，针对重点、难点研究制定符合实际、切实可行的办法和措施，解决难点、突破重点、带动全局。同时，要善于学习、借鉴兄弟单位的有效做法和工作经验，进一步促进本单位“双基”工作方案的顺利实施。

（六）及时报送信息，确保联系畅通。活动期间，各单位要明确专人负责信息报送及联系沟通，确保联系渠道畅通。各相关单位应在每月25日前对本月活动开展情况进行认真总结，并书面上报部局活动工作小组办公室；在每一重要时段结束时要有阶段性总结；当年年底各单位应对本单位救捞安全工作“双基”建设活动开展情况，进行全面总结，对好做法和好经验进行认真提炼，并于每年12月25日前形成书面材料报部局活动工作小组办公室。