海南省人大常委会


海南省人口与计划生育条例
(2003年10月22日海南省第三届人民代表大会常务委员会第五次会议通过)

第一章 总 则

第一条 为了实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展，控制人口数量，提高人口素质，维护公民的合法权益，根据《中华人民共和国人口与计划生育法》和有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 居住在本省行政区域内和户籍在本省而居住在省外的公民，以及本省行政区域内的机关、社会团体、企业事业组织，应当遵守本条例。
第三条 实行计划生育是国家的基本国策，夫妻双方均有实行计划生育的义务。鼓励晚婚、晚育。提倡优生、优育。
第四条 人口与计划生育工作，应当以宣传教育为主、避孕为主、经常性工作为主，应当与增加妇女受教育和就业机会、增进妇女健康、提高妇女地位相结合，与发展经济、帮助育龄夫妻勤劳致富、建设文明幸福家庭相结合。
第五条 各级人民政府领导本行政区域内的人口与计划生育工作。
县级以上人民政府人口和计划生育行政部门负责本行政区域内的人口与计划生育工作。
县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的人口与计划生育工作。
乡、民族乡、镇人民政府(以下简称乡镇人民政府)和城市街道办事处具体负责本辖区内的人口与计划生育工作。
第六条 各级人民政府的主要领导是本地区人口与计划生育工作的第一责任人。
各级人民政府应当实行人口与计划生育工作目标管理责任制，并作为考核人民政府主要领导政绩的重要内容。
第七条 各级人民政府应当将人口与计划生育经费纳入预算，并逐年提高经费投入的总体水平。
各级人民政府应当对贫困地区、少数民族地区开展人口与计划生育工作给予重点扶持。
机关、社会团体、企业事业组织应当安排必要的经费，保证本单位人口与计划生育工作的开展。
人口与计划生育经费实行专户管理，专款专用。
第八条 工会、共产主义青年团、妇女联合会以及计划生育协会等社会团体、企业事业组织和公民应当协助人民政府开展人口与计划生育工作。

第二章 组织实施

第九条 县级以上人民政府应当根据上一级人民政府人口发展规划，结合当地实际情况编制本行政区域人口发展规划，将其纳入国民经济和社会发展计划，并根据人口发展规划，制定人口与计划生育实施方案并组织实施。
第十条 乡镇人民政府或者街道办事处应当指导村民委员会、居民委员会做好人口与计划生育的宣传、教育、咨询、服务、统计等工作。
第十一条 卫生、劳动和社会保障、公安、民政、统计等行政部门应当结合各自的工作特点，与人口和计划生育行政部门相互通报有关人口与计划生育信息，实现信息资源共享。
第十二条 计划生育、宣传、教育、科技、文化、卫生、民政、民族、新闻出版、广播电视等部门应当结合各自的特点，组织开展人口与计划生育宣传教育，引导公民树立科学、文明的生育观念，自觉实行计划生育。
报刊、广播、电视等传媒负有开展人口与计划生育的社会公益性宣传的义务。
学校应当采取符合学生特点的方式，有计划地开展人口、国情、心理生理卫生、青春期或者性健康教育。
医疗保健机构应当通过提供医疗保健服务，开展人口与计划生育宣传，引导公民树立科学的生育抚育观念。
第十三条 人口与计划生育工作实行属地管理、单位负责、村(居)民自治、综合治理。
机关、社会团体、企业事业组织的人口与计划生育工作，实行法定代表人责任制。各单位应当将完成人口与计划生育工作的情况定期公布，接受所在地乡镇人民政府、街道办事处的检查、指导和群众监督。
村(居)民委员会应当制定计划生育村规民约、居民公约。村规民约、居民公约不得与法律法规相抵触，并报乡镇人民政府或者街道办事处备案。
城镇人口与计划生育工作应当依托社区，实行社区管理和服务。住宅小区业主委员会和物业管理机构应当支持和协助有关部门或者组织开展计划生育工作。
第十四条 法人和其他组织与个人签订劳动合同，应当约定实行计划生育的权利和义务。
第十五条 负有统计责任的单位应当如实提供人口与计划生育的统计资料，不得虚报、瞒报、拒报，不得伪造、篡改。
任何单位和个人应当如实提供实行计划生育的情况，并不得藏匿或者包庇违反有关法律、行政法规和本条例规定生育子女的人员。

第三章 生育调节

第十六条 城镇居民一对夫妻只生育一个子女。
有下列情形之一的，由夫妻双方提出申请，经所在地乡镇人民政府或者街道办事处审查，报县级以上人民政府人口和计划生育行政部门批准，可以再生育一个子女：
(一)经省或者设区的市病残儿医学鉴定组织鉴定，第一个子女病残不能成长为正常劳动力的；
(二)离婚后再婚的夫妻，一方已生育一个子女，另一方未生育，或者再婚前双方各生育一个子女，离婚时依法协议或者依法判决子女随前配偶，新组合的家庭无子女的；
(三)丧偶后再婚的夫妻，一方已生育一个子女，另一方未生育的；
(四)经县以上从事计划生育技术服务的机构鉴定患不育症，依法收养一个子女后怀孕的；
(五)夫妻双方一方为独生子、一方为独生女的；
(六)省人民政府规定的其他特殊情形。
第十七条 提倡农村居民一对夫妻生育一个子女。
农村居民要求生育第二个子女的，由夫妻双方在女方怀孕前提出申请，经所在地乡镇人民政府或者街道办事处核定安排，发给生育服务证，并报县级以上人民政府人口和计划生育行政部门备案。
农村居民离婚或者丧偶后再婚，一方已生育一个子女，另一方未生育过子女的；或者再婚前双方各生育一个子女，离婚时依法协议或者依法判决子女随前配偶，新组合的家庭无子女的，夫妻双方可以申请再生育一个子女，由所在地乡镇人民政府或者街道办事处按照前款规定的程序核定安排。
第十八条 少数民族聚居地区的农村居民，夫妻双方或者一方是少数民族的(不含人口在一千万以上的少数民族)，可以生育两个子女；生育两个子女都是女孩的，由夫妻双方提出申请，经所在地乡镇人民政府审查，报人口和计划生育行政部门批准，可以再生育一个子女。
少数民族聚居地区的城镇居民，夫妻双方或者一方是少数民族的(不含人口在一千万以上的少数民族)，可以依照前款规定的程序申请生育第二个子女。
第十九条 下列人员的生育，依照以下规定执行：
(一)夫妻一方为城镇居民，另一方为农村居民；或者一方为本省户籍居民，另一方为外省户籍居民的，依照女方户籍所在地的生育规定执行；
(二)本省户籍的农村居民在城镇连续居住1年以上，或者已被机关、社会团体、企业事业组织录用的，依照本省城镇居民的生育规定执行；
(三)原为本省城镇居民的夫妻，将女方或者双方的户籍迁移登记为农村居民的，依照本省城镇居民的生育规定执行；
(四)村民委员会成建制转为居民委员会的，从村民委员会转为居民委员会之日起3年内，依照农村居民的生育规定执行；3年后依照城镇居民的生育规定执行；
(五)夫妻双方均为外省户籍的居民在本省生育的，依照本省城镇居民的生育规定执行。
第二十条 归侨、侨眷的生育，夫妻一方为香港特别行政区居民、澳门特别行政区居民、台湾地区居民的生育，外国公民的生育，以及户籍在本省但居住在境外的公民的生育，依照国家的有关规定执行。国家没有规定的，依照本条例执行。
第二十一条 符合本条例规定生育的，夫妻双方可以自主安排生育时间。
生育第一个子女的，夫妻双方可以在怀孕后持结婚证向女方所在单位和户籍所在地或者现居住地乡镇人民政府、街道办事处或者村民委员会、居民委员会申报，领取生育服务证，凭证免费享受规定的计划生育技术服务。生育服务证的申领、发放和管理办法，依照本省有关规定执行。
第二十二条 依照本条例规定要求再生育的，由夫妻双方向女方户籍所在地或者现居住地乡镇人民政府、街道办事处提出申请。乡镇人民政府或者街道办事处应当在收到申请之日起30日内进行审查或核定，需经批准的，报县级以上人民政府人口和计划生育行政部门审批。县级以上人民政府人口和计划生育行政部门应当在30日内进行审批。符合再生育规定的，应当予以批准并发给生育服务证；不予批准的，应当将理由书面告知申请人。
夫妻一方属于机关、社会团体、企业事业组织工作人员的，在向乡镇人民政府或者街道办事处申请再生育前，应当经所在单位审查签署意见。
乡镇人民政府、街道办事处收到申请人再生育的申请后，应当在申请人所在单位、村民委员会、居民委员会张榜公示，接受群众监督。公示时间不少于15日。公示期间，群众有异议或者举报申请人弄虚作假的，乡镇人民政府、街道办事处应当派人调查，有关单位和人员应当予以协助，如实提供情况。调查结果应当向申请人及其所在单位、村民委员会、居民委员会反馈。
需要进行病残儿医学鉴定的，有关部门和人员应当严格执行国家和本省的有关规定。
第二十三条 夫妻双方有下列情形之一的，不再安排生育；如再生育的，按超生处理：
(一)违反国家和本条例规定擅自终止妊娠；
(二)遗弃子女或者以送养子女为理由要求再生育；
(三)谎报婴儿性别或者死亡。
第二十四条 不符合本条例规定怀孕的，应当及时终止妊娠。经说服教育仍拒绝终止妊娠的，由市、县(区)、自治县人民政府人口和计划生育行政部门或者其委托的乡镇人民政府、街道办事处对其预征社会抚养费。终止妊娠后，预征的社会抚养费应当在7日内退还。
第二十五条 医疗保健机构为新生儿出具出生医学证明，应当同时填写生育登记报告，并定期向所在地市、县(区)、自治县人民政府卫生行政部门报告，同时抄送所在地市、县(区)、自治县人民政府人口和计划生育行政部门。
第二十六条 凡患有医学上认为不宜生育的严重遗传性疾病的，不得生育；已怀孕的，应当终止妊娠。

第四章 流动人口计划生育管理

第二十七条 流动人口的计划生育工作由其户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责管理，以现居住地为主，纳入现居住地的日常管理。
第二十八条 本省成年流动人口离开户籍所在地前，应当凭合法的婚姻、身份证件，到当地市、县(区)、自治县人民政府人口和计划生育行政部门或者乡镇人民政府、街道办事处办理婚育证明。办证机关应当于收到申请之日起3个工作日内办理完毕。
第二十九条 成年流动人口应当在抵现居住地之日起15日内，向现居住地乡镇人民政府或者街道办事处交验婚育证明。乡镇人民政府、街道办事处查验合格的，应当出具查验合格的证明，并于3个工作日内将查验过的婚育证明退还当事人；不合格的，应当告知其补办有关手续。
第三十条 有关部门办理成年流动人口的暂住证、就业证等证件时，应当核查其有无现居住地乡镇人民政府或者街道办事处查验合格的婚育证明。无查验合格的婚育证明的，应当告知其补办查验手续后，再办理有关证件。
第三十一条 用人单位和个人聘（雇）用成年流动人口，或者房屋业主向成年流动人口出租出借房屋时，应当查看其有无现居住地乡镇人民政府或者街道办事处查验合格的婚育证明。无查验合格的婚育证明的，应当告知其补办查验手续，并向所在地乡镇人民政府或者街道办事处报告。
第三十二条 外省户籍的流动人口不符合本条例规定生育子女的，按照本条例第五十一条有关城镇居民的标准征收社会抚养费，并依照国家和本省有关规定处理。
流动人口不符合本条例规定怀孕而拒绝终止妊娠的，依照本条例第二十四条的规定处理。
第三十三条 流动人口户籍所在地和现居住地的乡镇人民政府、街道办事处应当建立流动人口计划生育信息相互通报制度，定期交换流动人口信息。

第五章 计划生育技术服务

第三十四条 各级人民政府应当采取措施，建立健全计划生育技术服务网络，并纳入区域卫生规划，提高计划生育技术服务水平，保障公民的生殖健康。
各级人民政府应当创造条件，保障公民享有选择安全、有效、适宜的避孕节育措施的知情权。
个体医疗机构和不符合国家有关规定的人员不得施行计划生育手术。
第三十五条 乡、镇已设立医疗机构的，可以不再新设立计划生育技术服务机构；但应在其医疗机构内设立计划生育技术服务科(室)，专门从事计划生育技术服务工作，并接受县以上从事计划生育技术服务的机构的业务指导。
第三十六条 育龄妇女已生育一个子女(少数民族聚居地区的少数民族农村育龄妇女已生育一个男孩或两个女孩)的，提倡首选使用宫内节育器；育龄夫妻已生育两个以上子女(少数民族聚居地区的少数民族农村育龄夫妻生育两个男孩、一男一女或按政策生育两个女孩后再生育一个子女)的，提倡夫妻一方首选绝育措施。
第三十七条 实行计划生育的育龄夫妻免费享受国家提供的避孕药具和下列项目的计划生育技术服务：
(一)避孕节育情况检查；
(二)放置或者取出宫内节育器及其技术常规所规定的各项医学检查；
(三)实行计划生育的人工终止妊娠术及其技术常规所规定的各项医学检查；
(四)输卵管、输精管绝育手术及其技术常规所规定的各项医学检查；
(五)计划生育手术并发症的诊治；
(六)经人口和计划生育行政部门批准施行的复通手术；
(七)省人民政府规定的其他项目。
前款所需经费由县级以上财政予以保证。城镇从业人员已参加生育保险的，依照生育保险的有关规定执行。
第三十八条 从事计划生育技术服务的机构施行计划生育手术以及其他检查治疗时，应当严格按照操作规程，保证受术者的安全。
因计划生育手术出现并发症的，经县级以上计划生育技术鉴定机构鉴定，并由县级以上人民政府人口和计划生育行政部门审核确定，指定医疗保健机构或者计划生育技术服务机构治疗。机关、社会团体、企业事业组织工作人员在治疗及病假期间，工资照发，并享受全勤待遇；农村居民及其他城镇居民，由市、县(区)、自治县人民政府给予适当补助。
因计划生育技术服务事故丧失劳动能力的，由当地人民政府给予补助。补助数额不低于当地城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入，具体标准由市、县(区)、自治县人民政府规定。因计划生育技术服务事故而增加的手术费用，由施行手术的单位承担。
发生计划生育技术服务事故的，按照国家和本省有关医疗事故处理的有关规定执行。
第三十九条 禁止非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠。
拟实施中期以上(妊娠14周以上)非医学需要的终止妊娠手术的，需经县级以上人民政府人口和计划生育行政部门批准并取得证明。施行手术的单位应当在术前查验和登记受术者的身份证件及证明。未取得证明的，不得施行手术。
禁止遗弃婴儿。禁止歧视、虐待生育女婴或者不育的妇女。

第六章 奖励与社会保障

第四十条 机关、社会团体、企业事业组织工作人员男性25周岁、女性23周岁以上初婚的，除国家规定的假期外，增加晚婚假10日；已婚女性24周岁以上生育第一个子女的，增加晚育产假15日。
第四十一条 自愿终身只生育一个子女的夫妻，经夫妻双方申请，由所在单位和乡镇人民政府或者街道办事处审核，报市、县(区)、自治县人民政府人口和计划生育行政部门批准，发给《独生子女父母光荣证》
领取《独生子女父母光荣证》的夫妻，自发证之日起每月领取不低于30元的独生子女父母奖励费至子女年满18周岁。
第四十二条 独生子女父母奖励费按下列规定发放：
(一)夫妻双方均为机关、社会团体、企业事业组织工作人员的，由夫妻所在单位各发一半；
(二)夫妻一方为机关、社会团体、企业事业组织工作人员，另一方无从业单位的，由有从业单位的一方全额发放；
(三)夫妻双方均属非机关、社会团体、企业事业组织工作人员或者夫妻双方均为农村居民的，其奖励费列入市、县(区)、自治县预算，由市、县(区)、自治县人民政府人口和计划生育行政部门发放。
独生子女父母奖励费，可以一次性发放，也可以分期发放。
外省流动人口的独生子女父母奖励费，按照国家有关规定办理。
第四十三条 城镇居民领取《独生子女父母光荣证》的，享受下列奖励与优待：
(一)属机关、社会团体、企业事业组织工作人员的，给予男方护理假10日。女职工除享受国家规定的产假外增加3个月的产假。产假期间，工资照发，享受全勤待遇。产假期满后，经本人申请，所在单位可以给予哺乳假至婴儿一周岁止，其工资按不低于本人基本工资的百分之八十发给，不影响晋级、调整工资和计算工龄；
(二)各级人民政府规定的其他奖励与优待。
第四十四条 农村居民领取《独生子女父母光荣证》的，享受下列奖励与优待：
(一)在分配征用土地安置补助费和集体经济收入、享受集体福利、划分宅基地时增加一人份额；
(二)九年义务教育期间，给予独生子女减免杂费；
(三)在扶贫项目、资金、技术等方面予以照顾；
(四)对报考普通高校、中等职业学校和普通高级中学(包括重点高中)的独生子女，给予加分照顾；
(五)各级人民政府规定的其他奖励与优待。
前款第(二)项规定减免的费用由县级以上人民政府予以补贴。
第四十五条 凡符合再生育条件的夫妻，自愿终身不再生育且落实绝育措施的，由其所在地市、县(区)、自治县人民政府一次性发给一定数额的奖励费。
因独生子女死亡或者独生子女严重残疾，夫妻自愿终身不再生育且生活困难的，由市、县(区)、自治县人民政府给予扶助。
奖励标准和扶助办法由市、县(区)、自治县人民政府规定。
第四十六条 领取《独生子女父母光荣证》后又违反本条例规定生育子女的，停止其独生子女待遇，追回已领取的证书和全部奖金；符合本条例规定再生育的，收回已领取的证书，停止其独生子女待遇。
第四十七条 机关、社会团体、企业事业组织工作人员终身只生育一个子女的，退休时每月加发百分之五的退休金或者基本养老金；独生子女死亡或者无子女的，退休时每月加发百分之十的退休金或者基本养老金。具体办法由省人民政府规定。
农村居民和其他城镇居民终身只生育一个子女或者无子女的，年老时由当地人民政府和集体经济组织给予照顾。具体办法由市、县(区)、自治县人民政府规定。
第四十八条 机关、社会团体、企业事业组织工作人员接受计划生育手术的，按下列标准享受假期：
(一)放置宫内节育器的，自手术之日起，休息3日；属重体力劳动者，术后1周内不从事重体力劳动；
(二)取宫内节育器的，休息1日；
(三)施行输精管绝育手术的，休息7日；
(四)施行输卵管绝育手术的，休息21日；·
(五)怀孕不满3个月终止妊娠的，休息25日；怀孕3个月以上终止妊娠的，休息42日。
休假期间，工资照发，并享受全勤待遇。同时落实两种计划生育手术的，假期合并计算。
机关、社会团体、企业事业组织工作人员施行绝育手术，需要配偶护理的，经施行手术的单位证明，给予配偶护理假7日；需要其他人员护理的，有关单位应予批准。配偶或者其他人员在护理期间工资照发，并享受全勤待遇。
农村居民和其他城镇居民落实计划生育手术的，其所在地乡镇人民政府或者街道办事处应当给予适当补助。
第四十九条 鼓励男方到女方家庭结婚落户。农村独生女户、纯女户夫妻，可以随女儿迁入女婿所在村居住，并享有与所在村居民同等的待遇。
第五十条 各级人民政府对在人口与计划生育工作中做出显著成绩的组织和个人，给予表彰和奖励。

第七章 法律责任

第五十一条 不符合本条例规定生育的，按照所在地市、县(区)、自治县上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入的下列倍数或比例向男女双方分别征收社会抚养费：
(一)超生一个子女的，按三倍至四倍征收；超生两个以上子女的，每个子女按五倍至六倍征收；
(二)婚外生育子女的，每个子女按五倍至六倍征收；
(三)未履行婚姻登记手续生育子女的，按百分之十至百分之二十征收；
(四)符合再生育条件需经批准但未经批准生育子女的，按百分之五至百分之十征收；
(五)农村居民未经申请、核定安排生育第二个子女的，按百分之五征收。
超生子女、婚外生育子女的，其个人实际年收入高于当地城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入的，除按照前款规定征收外，还应按其超出部分的一倍以上二倍以下加收社会抚养费。
违法收养子女的，由人口和计划生育行政部门或者民政部门依据职权责令限期改正。拒不改正的，按其子女数依照前两款的有关规定处理。
社会抚养费由市、县(区)、自治县人民政府人口和计划生育行政部门或者其委托的乡镇人民政府、街道办事处征收。征收社会抚养费应当向当事人出具由省财政部门统一印制的非税收入缴款书。
第五十二条 当事人应当自收到征收决定书之日起30日内一次性缴纳社会抚养费。对确有困难不能一次性缴纳的，由当事人提出分期缴纳的书面申请，经市、县(区)、自治县人民政府人口和计划生育行政部门批准，可以在3年内分期缴纳。
当事人未在规定的期限内足额缴纳社会抚养费的，自欠缴之日起每月加收欠缴社会抚养费千分之二的滞纳金；仍不缴纳的，由作出征收决定的人口和计划生育行政部门依法申请人民法院强制执行。
第五十三条 社会抚养费及滞纳金应当全部上缴国库，按照国家有关规定纳入预算管理，任何单位和个人不得截留、挪用、私分、贪污。
第五十四条 机关、社会团体、企业事业组织工作人员违反本条例规定生育子女的，生育费自理，产假不发工资，男女双方3年内不得提职(含技术职称)、晋级和领取奖金，并给予行政处分或者纪律处分；属超生的，给予开除处分或者予以辞退。
其他人员超生的，男女双方均不得录用为国家工作人员。属农村居民的，分配征用土地安置补助费和集体经济收入、享受集体福利、划分宅基地时不增加份额。
违法收养子女的，由人口和计划生育行政部门或者民政部门依据职权责令限期改正；拒不改正的，依照前两款的有关规定处理。
第五十五条 计划生育技术服务机构、医疗保健机构及其工作人员有下列行为之一的，由人口和计划生育行政部门或者卫生行政部门依据职权责令改正，给予警告，没收违法所得；违法所得在1万元以上的，并处违法所得2倍以上6倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足1万元的，并处1万元以上3万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销执业证书；属国家工作人员的，给予行政处分；属其他人员的，由其所在单位给予纪律处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
(一)非法为他人施行计划生育手术的；
(二)利用超声技术和其他技术手段为他人进行非医学需要的胎儿性别鉴定或者未经批准实施中期以上人工终止妊娠的；
(三)实施假节育手术、进行假医学鉴定、出具假计划生育证明的。
前款规定以外的机构或者人员擅自从事计划生育技术服务的，除按照前款的有关规定处罚外，由人口和计划生育行政部门没收有关药品和医疗器械。
第五十六条 伪造、变造、买卖计划生育证明，顶替或者组织他人冒名顶替参加孕情检查、病残儿鉴定、计划生育手术的，由人口和计划生育行政部门责令改正，没收违法所得；违法所得在5000元以上的，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足5000元的，处5000元以上2万元以下的罚款；属国家工作人员的，给予行政处分；属其他人员的，由其所在单位给予纪律处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
以不正当手段取得计划生育证明的，由人口和计划生育行政部门取消其计划生育证明。出具证明的单位有过错的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第五十七条 藏匿、包庇违反规定生育子女的人员的，由人口和计划生育行政部门给予批评教育，责令改正；拒不改正的，处3000元以上1万元以下的罚款。属国家工作人员的，给予行政处分；属其他人员的，由其所在单位给予纪律处分。
第五十八条 计划生育技术服务人员违章操作或者延误抢救、诊治，造成严重后果的，依照国家有关法律、行政法规的规定承担相应的法律责任。
第五十九条 国家工作人员在计划生育工作中有下列行为之一，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分；有违法所得的，没收违法所得：
(一)侵犯公民人身权、财产权和其他合法权益的；
(二)滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的；
(三)索取、收受贿赂的；
(四)截留、克扣、挪用、贪污计划生育经费和社会抚养费，或者不按期退还预征的社会抚养费的；
(五)虚报、瞒报、伪造、篡改或者拒报人口与计划生育统计数据的；
(六)无正当理由拒绝发放计划生育证明的；
(七)对揭发、举报人进行打击报复的。
第六十条 对不能完成人口与计划生育工作目标管理责任制的人民政府主要领导，应当追究其领导责任。
第六十一条 机关、社会团体、企业事业组织工作人员超生的，其所在单位3年内不得评为先进、授予荣誉称号或者参加综合性奖励的评选，并追究其法定代表人或者主要负责人的相关责任。
对违反本条例规定的人员，所在单位应当及时处理；不予处理的，对单位主要负责人给予行政处分或者纪律处分。
第六十二条 机关、社会团体、企业事业组织违反本条例规定，不履行协助计划生育管理义务的，由人口和计划生育行政部门责令改正，并给予通报批评，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分或者纪律处分。
与成年流动人口形成劳动关系的用人单位和个人以及出租出借房屋的业主拒不履行流动人口计划生育协助管理义务的，由人口和计划生育行政部门给予批评教育或者警告，并可处以1000元以下的罚款。
第六十三条 有下列行为之一的，由人口和计划生育行政部门给予批评教育并予以制止，违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，由公安机关依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
(一)拒绝、阻碍人口和计划生育行政部门及其工作人员依法执行公务的；
(二)侮辱、威胁、殴打或报复人口和计划生育工作人员，或者毁坏其财产、严重干扰其家庭正常生活和生产的；
(三)造谣惑众、煽动闹事或者聚众扰乱国家机关工作秩序及人口和计划生育工作秩序，毁坏公共财物的；
(四)拒不落实避孕节育措施、孕情检查的；
(五)遗弃婴儿，歧视、虐待生育女婴或者不育的妇女的；
(六)有其他破坏计划生育行为的。
第六十四条 公民、法人或者其他组织认为行政机关在实施人口和计划生育管理过程中侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

第八章 附 则

第六十五条 本条例具体应用中的问题，由省人民政府负责解释。
第六十六条 本条例自2003年12月1日起施行。1989年3月11日海南省人民代表会议常务委员会第四次会议通过，1995年10月27日海南省第一届人民代表大会常务委员会第十九次会议修正的《海南省计划生育条例》同时废止。

论地方人大与环保监督

秦德良


[摘要] 中国“人大”在政治实践中作用的加强，说明了我国政治制度的设计与建构取得了较大进步。从形式上看，地方人大的地方最高权力机关的地位源于宪法的直接规定，从实质上看，其权力来自地方辖区内公民的主权。环境问题的产生具有必然性，要解决地方政府在环境问题上的不作为的问题，需要启动地方人大的权力运行机制，而不能盲目等待国务院的行政命令来解决。地方人大有权力也有能力去监督地方政府解决环保问题，但关键是如何依法、科学、有效地去监督，这是摆在地方人大面前的难题。

[关键词] 地方人大 地方人大权力来源 地方政府责任 环保监督

随着中国“跨越式”发展经济，向现代市场经济、法治社会迈进，经济与环境的矛盾日益尖锐，可持续发展战略由于经济实践中片面追求经济效益的战术而陷入困境。经济发展与环境保护的二律背反使得象中国这样的发展中国家政府很难在二者之间作出均衡发展的价值选择。由此凸现了政府的产生者、权力来源者的人民代表大会及其常务委员会监督政府保护环境的责任与作用。环境问题的产生除与中央政府决策有关外，实践中主要还与地方政府的治理方略有关。日益突出的环境问题要求地方人大必须在此问题上有所作为地监督地方政府，从而以此为契机为全国人大监督各级政府提供实践经验。然而地方人大有成效地监督地方政府保护环境的实践在中国几乎刚刚启动，地方人大的权力来源以及监督地方政府治理环境问题的必要性、可行性、合法性、合理性尚须理论论证，以确保地方人大的监督合法、有效、有序。本文试图对此问题做一初步探讨。

一、政治制度的设计与“人大”地位

人类社会是一种有机的组织体，从其产生进入自觉的发展轨道开始，政治家就为如何治理这一组织体而绞尽脑汁地去进行制度的设计和论证，试图将权力运作理性化、制度化，以便既能保证社会的稳定，又能确保人作为人的地位。应当说西方国家在这方面比东方国家成功得多。

以中国为代表的东方国家发展出了一种中央集权式的直线性的权力运作机制，权力的行政色彩浓厚，虽然这种直线性权力内部也以分工为基础简单地划分了几个权力部门，但它们从属于某一特殊的真正的权力主体，且彼此之间不可能有效监督。这种权力机制是典型的统治奴役型，它可能具有一定程度的高效、稳定，但权力下的颤颤惊惊的个体无平等自由可言。它造就了中国超稳定的封建社会，但人权在这一体制中没有立足之地。

西方从亚里士多德开始就提出了城邦国家的权力一分为三的制度设计问题。一直到孟德斯鸠、美国联邦党人那里才最终明确了“三权分立，互相制衡”的法治国宪政原理。这种权力运作机制的设计可以说是服务性管理型，立法、行政、司法三足鼎立，互相平衡牵制。它或许没有统治奴役型权力机制高效，但在法益保护、人权保障方面作用显著。

近代中国社会在转型过程中，开始吸取西方的三权分立制度，借以重新整合中国数千年来的政治制度。直到今天，我国经重新整合而建构的政治制度有别于上述两类，可以说确有中国特色。作为最高权力机关的“人大”是立法机关，国务院是最高行政机关，最高人民法院、最高人民检察院是最高司法机关，“政协”是统一战线性质的参政、议政机关，但目前尚无宪法性法律对“政协”的法律地位作出规定。表面看来，好象是三权分立，但又不是，因为立法、行政、司法三机关均受中国共产党统一领导。虽然如此，但又与近代中国社会以前的中央集权式的直线性的权力运作机制有明显区别。首先，立法、行政、司法三机关都有较大的相对独立性；其次,行政、司法二机关必须在立法机关所制定的宪法和法律范围内活动；最后，中国宪法司法化机制似乎已经开始启动[1]，违宪审查机制也在议论之中，三机关在逐渐具有可诉性和操作性的宪法规范指引下，在中国共产党领导之下，能够实现一定程度的互相监督。

三机关中，昔日被戏称为“橡皮图章”的“人大”的作用近年来有较大变化。其作为最高权力机关的法律地位已经较明显地显示了出来。这一变化的原因或许有以下几个方面。首先，中国比较成功的经济改革促进了经济主体的市场意识、主体意识觉醒；其次，法治化进程促进了国民的法律主体意识、人权意识、有限政府意识、契约观念、“以权利制约权力”观念的加强；再次，自由、科学、民主的理性主义启蒙精神随文化的繁荣而大大深入人们的头脑；最后，执政党“依法治国”的实践从制度上，实践上逐渐保证了“人大”的最高权力机关地位。当然，从技术措施角度看，“人大”的最高权力机关地位的增强往往与地方人大在地方三机关中地位的加强有直接的关系。“人大”在政治实践中作用的加强，说明了我国政治制度的设计与建构取得了较大进步。

二、地方人大权力来源

地方人大、地方法院、检察院、地方政府三大国家机关是一个地方的公共权力机关，担负地方事务管理的任务，具体负责地方立法、司法与地方行政。三机关统一受中国共产党地方党委领导，同时，在三机关中，地方人大是地方最高权力机关，省（包括部分市）级地方人大往往有地方立法权，并且由它产生地方政府与地方法院、检察院，后者向前者负责并报告工作，接受监督。这就是我国目前地方权力机构配置及运作机制。

人们不禁要问，地方政府与地方法院、检察院的权力源于地方人大，那么地方人大的权力又源自何处？

从形式上看，地方人大的地方最高权力机关的地位源于宪法的直接规定。

宪法第九十六条“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。”第一百零五条“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”第一百一十条“地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。”第一百二十八条 “地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”第一百三十三条“地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”

然而，宪法为什么要如此规定？这就涉及到地方人大权力的实质来源问题。

从宪政视角透视，地方人大权力来源于地方行政区域内享有政治权利的公民的授权。地方人大的法律行为是地方行政区域内享有政治权利的公民“众意”与“公意”的表达。正如我国宪法第二条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。” 宪法的这一规定体现了“主权在民”的宪政理念。

“主权在民”的宪政理念在我国纯属外来品，中国法律传统中从来没有这个思想。这一思想之所以产生于西方，与欧洲资产阶级革命有很大关系。欧洲从古希腊开始就确立了正义理念和法治传统，到近代资产阶级思想启蒙运动时期，古典自然法学派的政治思想家们在为资本主义设计制度时，几乎不约而同地提出宪政制度。但对这一制度的论证却是建立在自然法与社会契约论的基础上。

17C—18C古典自然法学派是整个欧洲近代资产阶级革命时期各种自然法哲学的总称，都从自然法理论角度论证资产阶级革命的必要性及其结果形式，是西方自然法思潮发展的顶峰。其最根本的特征在于理性主义，以理性万能摧毁上帝万能。认为法现象不是植根于自然和神，而是植根于人的理性意识，自然法就是理性法。自然状态、自然法和自然权利、社会契约论以及法治主义是古典自然法思想的基本精神。建立在“主权在民”基础上的社会契约论认为人们订立契约，建立社会共同体时委托宪政国家行使管理社会公共事务的权力，但自己的基本权利依然在自己手中，宪政国家的社会公共管理权力必须服从“众意”“公意”。这是一种人民主权、公意决定一切的民主理论。

“众意”“公意”在具体的制度建构中只能表现为公民代表大会——代议机关。代议机关的运作表现为产生行政机关、司法机关、从事立法以及监督活动。从这里我们可以看出，代议机关是最高权力机关，其权力来自社会公民。

今天我们一般认为“自然状态、自然法和自然权利、社会契约论”仅仅是一种假说，与历史的真实情况不符，但奇怪的是，建立在如此假说基础之上的结论——宪政制度却发展势头良好。或许社会契约论作为论证宪政制度显得是一个过于理想化的理论模型，但今天看来，还是有一定价值的，市场经济社会就是一个契约化的社会，在这种社会中，公民个体是微观经济主体，是经济人，理性人，他们不仅作出“生产什么，如何生产，为谁生产”的自主选择，而且选择他们的服务性管理者。因而社会公共管理机关的权力来源于辖区内公民的授权。公民的授权通过代议机关的形式表现出来。

所以，就一个地方辖区而言，我们认为，地方人大是“众意”“公意”机关，因而在宪政视野下，是地方最高权力机关，其最高权力来自地方辖区内公民的主权。由于“众意”仅仅是多数人的意见，“公意”则是符合正义与自由观念的多数人的意见，因此作为地方人大也可能出现仅代表“众意”而不代表“公意”的问题，这种情况下，地方人大应从社会公共利益出发，服从全国人大，因为后者代表全国享有政治权利的公民的“公意”。当然，全国人大也会出现类似情况，如制定“恶法”，这或许是宪政的代价。

三、环保问题与政府责任

人类在发展经济的同时，也发展了破坏自然环境的巨大能力和欲望。实际上，人类对自然界的每一次胜利都遭到了自然界的报复。在较短历史时间内看到的是经济发展和人类进步，在长时间内付出的却是环境破坏和环境质量恶化以及因此使人类生存质量下降的巨大代价。